11.01.2023
Tarkastelen blogissani ammatillisen koulutuksen rahoitustason ja -järjestelmän muutoksia Rinteen/Marinin hallituskauden aikana. Vaikka on melkoinen klisee kertoa, että elämme murrosvaihetta, voi todella näin todeta pandemian, eurooppalaisen suursodan ja ilmastokriisin keskellä. Nämä kolme vaikuttavat perustavan laatuisesti globaaliin talouteen ja mm. energiajärjestelmiin. Kansallisella tasolla meillä on lisäksi haasteena väestön ikääntyminen ja julkisen talouden kestävyysvaje. Ensimmäinen blogini keskittyy rahoitustasoon, rahoitusjärjestelmän muutoksiin ja rahoitusjärjestelmän hallintoon.
1. Ammatillisen rahoitustaso on kääntynyt
Vuonna 2023 päättyvällä hallituskaudella ammatillisen koulutuksen rahoitustaso on noussut. Nimellisrahoitus (eli budjetin euromäärä) on kasvanut 277 M€:lla vuodesta 2019 vuoteen 2023. Pelkkä nimellisrahoituksen muutos ei vielä kerro kovin paljoa, joten puretaan summaa hieman.
Ensimmäiseksi voi päätellä, että rahoitusleikkaukset ovat vaihtuneet maltilliseen kasvuun. Suunnan muutos on merkittävä ammatillisen koulutuksen toimintaedellytyksille. Toiseksi 277 M€:n osuudesta 93,4 M€:a perustuu indeksikorotuksiin. Kolmannes nimellisrahoituksen kasvusta on vain ylläpitämään vuoden 2019 hintatason mukaista toimintaa. Indeksikorotukset eivät siis paranna koulutuksen järjestäjien taloutta vaan ylläpitävät nykytilaa.
Kolmanneksi tällä hallituskaudella on ollut keskimääräistä enemmän määräaikaista rahoitusta. Merkittävin näistä on ollut hallitusohjelman opettajien ja ohjaajien palkkaamiseksi tarkoitettu ns. tulevaisuusinvestointi, jonka arvo oli vuositasolla 80/70M€:a (kumulatiivinen summa ajanjaksolla n. 250M€). Vuodelle 2023 nimellisrahoitusta kasvaa 50 M€:lla, mikä on jatkoa määräaikaiselle rahoitukselle. Summa on selvästi pienempi kuin määräaikainen rahoitus, mutta julkisen talouden kustannuspaineet huomioon ottaen tulosta voi pitää ammatillisen koulutuksen näkökulmasta kohtuullisena. Tämän osuus nimellisrahoituksen kasvusta on lähes viidennes.
Oppivelvollisuuden rahoitusosuudeksi nousee 29,4 M€:a eli hieman yli 10 prosenttia nimellisrahoituksen noususta. Uudistuksen nimellisrahoituksen osuus kokonaisrahoitukseen on hyvin pieni. Ongelmana on, että se ei vastaa uudistuksen todellisia kustannuksia. Tarkempia tilinpäätöksiin perustuvaa tietoa saamme vasta lähivuosien aikana. Voidaan jo varmuudella kuitenkin todeta, että pienestä opiskelijavolyyminkasvusta huolimatta merkittävin kustannusvaikutus on ollut erityisen tuen ja vaativan erityisen tuen lisääntymisellä. Tämä on johtanut rahoituksen uudelleen allokointiin jatkuvasta oppimisesta oppivelvollisten koulutukseen. Tältä osin hallitusohjelman lupaus kattaa uudistuksen uudet kustannukset eivät ole toteutuneet. Tähän on ottanut kantaa myös eduskunnan sivistysvaliokunta.
Loput 104,2 M€:n (37,6 %:a) nimellisrahoituksen kasvusta tulevat määräaikaisista rahoituseristä, joista merkittävimmät ovat lähihoitaja- ja hoiva-avustajakoulutus 37,8 M€:a, ukrainalaiset pakolaiset 8 M€:a sekä oppisopimuksen koulutuskorvauskokeilu 5 M€:a. Määräaikaisen rahoituserien lisäksi arvonlisäverojen kompensaatio yksityiselle koulutuksen järjestäjille on +10 M€:a ja opetusmetsäkompensaatio 1,5 M€:a.
2. Rahoitusjärjestelmän muutokset
Vuonna 2018 säädetty ammatillisen koulutuksen rahoitusjärjestelmä oli vielä siirtymävaiheessa, kun siihen jo tehtiin muutoksia. Merkittävin muutos vuonna 2018 voimaan tulleeseen rahoituslakiin oli perusrahoituksen laskennallisen osuuden vakiinnuttaminen 70 prosenttiin, suoritusrahoituksen 20 prosenttiin ja vaikuttavuusrahoituksen 10 prosenttiin. Opiskelija- ja työelämäpalautteen käyttöönotossa oli jonkin verran haasteita, jonka takia työelämäpalautteen aikataulua rahoitusperusteena jouduttiin siirtämään alkuperäisestä aikataulusta. Oppivelvollisuuden laajentaminen lisäsi yhden kertoimen lisää rahoitusjärjestelmään.
Vuonna 2022 voimaan tuleen asetuksen mukaan edellisen vuoden korjaukset opiskelijavuosiin tulee tehdä syyskuun loppuun mennessä. Tarkoituksena on aikaistaa varsinaisten suoritepäätösten tekemistä ja siten parantaa tulevan vuoden rahoituksen ennustettavuutta. Valitettavasti vuoden 2023 päätöksenteon aikaistaminen ei onnistunut eduskunnan käsittelyn takia. Toivottavasti jatkossa tämä asia paranee kuten säädösmuutoksella on ollut tarkoitus.
Kaikki esitetyt rahoitusesitykset eivät myöskään toteutuneet. Keväällä 2020 olin itse mukana epävirallisessa OKM:n työryhmässä, jonka valmistelutyön yhtenä asiana oli lomajaksojen laskennan muuttaminen. Työryhmässä olleet koulutuksen järjestäjien edustajat ja etujärjestöjen edustajat vastustivat tiukasti asian eteenpäin viemistä. Tästä huolimatta esitys eteni lausuntokierrokselle, jossa se sitä vastustettiin hyvin laajasti. Lomajaksojen laskennan muutos esitys ei edennyt eduskunnan käsittelyyn.
Laaja rahoituksen muutosesitys annettiin lausuntokierroksen jälkeen valtioneuvoston käsiteltäväksi syksyllä 2022. Esityksessä ammatillisen koulutuksen rahoitus olisi jaettava puoliksi oppivelvollisten ja jatkuvan oppimisen kesken. Vastustus esitykselle oli laaja koulutuksen järjestäjien lisäksi myös monissa keskeisissä työelämäjärjestöissä. Yhteinen vaikuttaminen tuotti lopulta tulosta, eikä esitys edennyt eduskuntaan. Molempia edellä mainittuja tapauksia yhdistää voimakas ja yhtenäinen koulutuksen järjestäjien vastustus, aktiivinen vuoropuhelun ministeriön kanssa sekä tämän vuoropuhelun vaikuttavuuden heikkous. Keskeisenä erona oli, että ensimmäinen esitys oli selvästi virkamiesvetoinen ja jälkimäinen poliittisesti ohjattu.
Rahoitusjärjestelmän tulee elää ajassa siinä missä toimintalainsäädännönkin, mutta järjestelmän monimutkaisuus, ennustettavuuden puute ja ennen kaikkea sen lyhytjänteisyys luovat kohtuuttomasti epävarmuutta ja vaikeuttavat koulutuksen järjestäjien pitkäaikaista kehittämiskyvykkyyttä.
3. Rahoitusjärjestelmän hallinto
Määräaikaiset rahoitukset ovat jälleen puhuttaneet paljon koulutuksen järjestäjiä. Määräaikaisia rahoituksia on aina, mikä johtuu niin valtion talouden kehysmenettelystä kuin toiminnan kehittämistarpeista, joihin vastaaminen edellyttää kehitysprojekteja. Myös EU-rahoitteiset Erasmus+ (OPH koordinoi) ja rakennerahastot (ESR+ ja EAKR, ELY-keskukset koordinoivat) ovat luonteeltaan määräaikaisten kehittämisprojektien rahoittamista sekä kansainvälistä liikkuvuutta.
Tällä hallituskaudella määräaikaisia rahoituksia on ollut kuitenkin poikkeuksellisen paljon: ns. tulevaisuusinvestointi, koronatuet, ukrainalaiset pakolaiset, työpaikkaohjaajien koulutus, urheilijaopiskelijoiden tukeminen, oppisopimuksen koulutuskorvauskokeilu, lähihoitajien ja hoiva-avustajien määräaikaisrahoitukset. Näiden lisäksi on vielä strategiarahoitus ja muut kehittämistoimintaan annettavat valtionavustukset. Uutena toimijana on lisäksi aloittanut JOTPA, joka jakaa myös rahoitusta sekä normaalitoimintaan (hoiva-avustajat) että kehittämistoimintaan (esim. ukrainalaiset). Hengästyttävää!
Lukuisista määräaikaisista rahoitusmuodoista huolimatta on hyvä muistaa, että osalle määräaikaisuuksista on olemassa perusteet. Ns. tulevaisuusinvestointi on esimerkki huonosta määräaikaisesta rahoituksesta, koska sillä rahoitetaan perustoimintaa. Tällöin tuloksien havainnointi on vaikeaa/mahdotonta, se luo tarpeetonta epävarmuutta lähitulevaisuuteen ja lisää hallinnollista työtä. Vastaavasti korotuet ovat perusteltuja poikkeusolosuhteiden takia. TKI- ja muut kehittämishankkeet ovat luonteelta projektimaisia, joten ne ovat myös ovat perustellusti määräaikaisia rahoitusmuotoja.
Määräaikaisissa rahoituksissa on hyvä lisäksi erottaa valtionosuudet (harkinnanvaraiset korotukset, kohdennetut painopisteet) ja valtionavustukset. Valtionosuudet ovat ammatillisessa koulutuksessa yleiskatteellisia. Osuuksien jakoperusteissa ammatillisen koulutuksen järjestäjille käytetään rahoitusjärjestelmän lukuisia kertoimia.
Ns. tulevaisuusinvestoinnin rahoitus jaettiin valtionosuutena, vaikka pyrkimyksenä oli kohdentaa rahoitus opettajien ja ohjaajien työpanokseen. Tämä on rahoitusjärjestelmän kannalta ongelmallista, koska yleiskatteisessa rahoituksessa ei ole kohdennettuja toimia kuten valtionavustuksissa. Tällainen informaatio-ohjaus ns. tulevaisuusinvestointien kohdalla ei kuulu yleiskatteelliseen rahoitukseen, eikä se ole rahoitus- tai toimintalain mukaista toimintaa. Ammatillisen koulutuksen järjestäjät noudattivat kuitenkin varsin tunnollisesti informaatio-ohjausta. Vastaavasti valtionosuuksien kohdentaminen tiettyyn tutkintoon on mahdollista (rahoituslaki 32 c §) kuten on toimittu määräaikaisessa lähihoitajakoulutuksen lisäämisessä.
Valtionavustusten ongelmana on raskas hallinnollinen menettely, joka edellyttää mm. rahoituksen auki julistamista, hakemista, päätöksiä ja niiden käytön raportointia. Käytännön järjestelyistä vastaa rahoittaja kuinka yksityiskohtaista tietoa asiassa kerätään ja miten paljon - noudattaen tietysti valtionavustuslakia. Hallinnollisen taakan välttely ei kuitenkaan oikeuta lain kiertämistä.
Toinen OKM:n rahoituspäätöksiin liittyvä ongelma liittyy strategiarahoitukseen. Strategiarahoitus on valtionavustuksena jaettavaa rahoitusta, jonka osuus on vakiintunut 15 M€/vuosi. Koulutuksen järjestäjät ovat vuodesta 2018 toivoneet strategiarahoituksen lähtökohdaksi niiden oman strategisen toiminnan kehittämisen. Käytännössä strategiarahoituksesta on muodostunut koulutuspolitiikan väline. Vuonna 2022 strategiarahoitushaussa OKM ilmoitti jo hakuvaiheessa, että tavoitteena on yksi laaja verkostokokonaisuus kolmeen eri hankekokonaisuuteen. Koulutuspoliittinen lähtökohta siis vaihtui hallinnolliseen, jossa OKM haluaa minimoida omaa hallinnollista taakkaansa. Kaiken lisäksi Opetushallituksella oli samankaltaisiin digikehittämishankkeisiin omia rahoitushakujaan.
Kunpa koulutuksen järjestäjiäkin voisi ajatella hallinnon keventämisen näkökulmasta, kun valmistellaan säädösmuutoksia ja rahoitushakuja.
AMKEn johtava asiantuntija Saku Lehtinen työn ulkopuolella: harrastan kuntosalia, yhdistystoimintaa sekä tv-sarjoja ja elokuvia.
P.S. Blogin toisessa osiossa käsittelen pandemian vaikutusta ammatillisen koulutukseen sekä teen katsauksen tulevaan hallituskauteen rahoituksen näkökulmasta.
